بلایی که فقدان «پیوست عدالت» بر سر مناطق آزاد آورد
مناطق آزاد بیش از آنکه به تقویت تولید و توسعه صادرات کمک کنند، دروازه‌ی واردات شده‌اند و از آن بدتر اینکه محرومیت‌ها نیز در مناطق آزاد تشدید شده است.
به گزارش خبرگزاری تسنیم، در میان سیاست‌های کلی اقتصادی نظام، مواردی وجود دارند که اساساً برای رشد و شکوفایی تدوین شده‌اند اما در نظر نگرفتن اقتضائات عدالت در مقام اجرای این سیاست‌ها، آنها را به ضد خود تبدیل کرده است. یکی از این موارد، سیاست «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه‌ی اقتصادی کشور» است که در بند 11م سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی آمده است. هدف از پیگیری این سیاست نیز «انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» بوده است. اما آیا این هدف محقق شده است!؟ بررسی عملکرد مناطق آزاد در کشور، خلاف آن را نشان می‌دهد. این مناطق بیش از آنکه به تقویت تولید و توسعه‌ی صادرات کمک کنند، دروازه‌ی واردات شده‌اند و از آن بدتر اینکه محرومیت‌ها نیز در مناطق آزاد تشدید شده است. آش گسترش محرومیت‌ها در این مناطق به‌قدری شور شده که اخیراً سید احسان خاندوزی –وزیر اقتصاد- در سفرش به سیستان و بلوچستان و بازدید از منطقه آزاد چابهار، بر ارتقای شاخص‌های زندگی اهالی بومی مناطق آزاد تاکید کرد و گفت: «به زودی به این سو حرکت خواهیم کرد». بنابراین یکی از مصادیق مهم سیاست‌هایی که می‌بایست با «پیوست عدالت» اجرا شوند، همین توسعه‌ی مناطق آزاد است.
جهت بررسی دقیق‌تر در ادامه به چالش‌های موجود، پیشنهادات و راهکارهای بهبود وضعیت این مناطق با توجه به «پیوست عدالت» مد نظر رهبرانقلاب و مصرح در قانون اساسی اشاره خواهد شد. مناطق آزاد تجاری و صنعتی در سال‌های ابتدایی دهه هفتاد با هدف حمایت از تولید داخلی، افزایش صادرات، واردات تکنولوژی و ایجاد اشتغال پایدار و کسب درآمد ارزی در سه جزیره کیش قشم و چابهار افتتاح شد. در طول این سال‌ها تعداد مناطق آزاد تجاری به 9 عدد افزایش یافته است اما همان‌طور که پیش‌تر ذکر شد، بررسی‌ها نشان می‌دهند که در طول این سال‌ها، نه تنها اهداف پیش‌بینی شده محقق نشدند، بلکه تشدید شکاف طبقاتی، رشد قاچاق، ایجاد شرکتهای صوری و توسعه نامتوازن در این مناطق را نیز شاهد بودیم. بر اساس آمارهای «دبیرخانه سازمان مناطق آزاد تجاری و صنعتی» سرمایه‌گذاری خارجی در این مناطق، 4 درصد کل کشور است. تولید و صادرات از این مناطق حدود یک درصد صادرات کشور بوده و میزان واردات محصولات مصرفی نیز حدود 3 تا 6 برابر رقم صادرات از این مناطق است. این آمارها نشان‌دهنده ناکامی مناطق آزاد در دستیابی به اهداف مطرح در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است. اما این وضعیت بد، معلول کدام چالش‌ها در مناطق آزاد است!؟ در ادامه به پاسخ این پرسش خواهیم پرداخت.
چالش اول؛ معافیت‌ها و تسهیلات متعدد در کنار نبود نظارت کافی
معافیت‌ها و تسهیلات متعدد در نظر گرفته شده برای شرکتهای ثبت شده در کنار عدم نظارت صحیح و غلبه رویکردهای سیاسی در مدیریت مناطق آزاد و رشد ایجاد شرکتهای صوری را به دنبال داشته است که با دور زدن قانون از امکانات و ظرفیت‌های موجود سوء استفاده می‌کنند. در این راستا مدیر امور حقوقی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در اظهاراتی، از لغو امتیاز 12 هزار شرکت صوری در این مناطق خبر داده بود. بنابر آماری که او اعلام کرده، تا 31 شهریور 98 بالغ بر 12 هزار و 111 شرکت در مناطق 7 گانه آزاد لغو امتیاز و تعلیق شدند. بر اساس ماده 13 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور، اشخاص حقیقی و حقوقی که در منطقه به انواع فعالیت‌های اقتصادی اشتغال دارند نسبت به هر نوع فعالیت اقتصادی در منطقه آزاد از تاریخ بهره‌برداری مندرج در مجوز، به مدت 15 سال از پرداخت مالیات بر درآمد و دارایی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم معاف خواهند بود.
همین نکته، یکی از مسائل مورد بحث در این مناطق است؛ چرا که فعالان اقتصادی می‌توانند پس از ثبت شرکت و درج تاریخ شروع فعالیت، از پرداخت هرگونه مالیات مستقیم معاف شوند و تا سرآمد آن تاریخ، عملا نظارت سالانه‌ای بر نوع فعالیت اشخاص صورت نمی‌گیرد و این عدم نظارت، موجب تاسیس و رشد قارچ‌گونه شرکتهای صوری می‌شود. به عبارت دیگر معافیت مالیاتی که در جهت اهداف تولیدی و سرمایه‌گذاری صورت گرفته، رانت طلایی را ایجاد کرده است که افراد سودجو برای فرار مالیاتی، اقدام به ثبت شرکت و فعالیت اقتصادی خود در این مناطق کنند؛ در حالی که فعالیت اصلی آنها در سرزمین اصلی انجام می‌گردد. همچنین مطابق مواد 6، 7، 13 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بخشنامه سال 1388 سازمان امور مالیاتی، مبادلات کالا و خدمات در داخل محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، واردات کالا و خدمات از خارج از کشور به مناطق مذکور و همچنین صادرات کالا و خدمات از مناطق مورد اشاره به خارج از کشور مشمول مالیات و عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده نمی‌باشد. پس میتوان ادعا کرد که حجم بالای ثبت شرکتهای صوری بی‌علت نیست و مشخص می‌شود اغلب این شرکت‌ها به واسطه اینکه بویی از رانت به مشام آنها رسیده، به این مناطق آمده‌اند.
چالش دوم؛ رشد واردات کالاهای قاچاق
اکنون در خصوص واردات کالای قاچاق، ارقام متفاوتی از مراجع مختلف مانند ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و همچنین شورایعالی مناطق آزاد تجاری اعلام می‌گردد. به گفته معاون پیشگیری ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، 7 درصد قاچاق کل کشور مربوط به مناطق آزاد است! در مقابل شیخ‌زاده سخنگوی دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی گفت: از کل واردات کشور در یکسال تنها 2 درصد آن متعلق به محدوده‌های تعیین شده است که عمده آن نیز کالاهای اساسی محسوب می‌شود. در خصوص میزان قاچاق کشور، آمار دقیق و قابل استنادی در کشور وجود ندارد؛ به عنوان نمونه ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، میزان قاچاق کل کشور را 12.6 میلیارد دلار اعلام کرد. حال آنکه بسیاری از مسئولان، نمایندگان مجلس و کارشناسان آن را قبول ندارند و این میزان قاچاق را بیش از 25 میلیارد دلار در سال عنوان می‌کنند. در خصوص مناطق آزاد هم این قضیه صادق است؛ تا آنجا که برخی از کارشناسان با گلایه از شفاف نبودن آمار مناطق آزاد، علت این عدم شفافیت را مربوط به عملکرد نامطلوب این مناطق دانسته‌اند.
با این وجود برای دستیابی به میزان قاچاق در این مناطق میتوان با استناد به مصاحبه‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی به آمار تقریبی دست یافت. به عنوان نمونه سید حسن حسینی شاهرودی نماینده مجلس دهم، در این باره گفت: اعداد متفاوتی از 2 تا 4 میلیارد دلار برای میزان قاچاق ذکر می‌شود. این در حالی است که هر سال چیزی بالغ بر 20 میلیون دلار در این مناطق سرمایه‌گذاری می‌شود که معادل یک صدوپنجاهم قاچاق در این مناطق است. از دیگر عواملی که به تسهیل قاچاق کالا در این مناطق کمک می‌کند، گستردگی محدوده مناطق آزاد است که باعث نقل و انتقال آسان اموال قاچاق از درون مناطق آزاد به سرزمین اصلی می‌گردد. مطابق ماده 14 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی ، مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. همین مسئله که این مناطق از قوانین رسمی کشور پیروی نمی‌کنند، موجب سهل‌انگاری در امر نظارت بر ورود و خروج کالا شده و از سوی دیگر این عدم نظارت کافی، موجب انبار شدن کالاهای خارجی در پشت مرزهای کشور می‌شود و این موضوع به تسهیل امر قاچاق در این مناطق کمک شایانی می‌کند.
چالش سوم؛ تاسیس مناطق آزاد در مناطق محروم و کم برخوردار
یکی دیگر از چالش‌های موجود در مناطق آزاد، تاسیس این مناطق در نقاط محروم و خالی از امکانات اولیه‌ای چون راه آهن، فرودگاه، گمرک تخصصی، بندرمناسب، تجهیزات بارگیری، جاده ترانزیتی، آب، برق، امکانات مخابراتی و همچنین انبار و حفاظت نامناسب بوده است؛ در نتیجه به جای آنکه به اهداف خود در ایجاد بستری مناسب برای صادرات تبدیل گردد به بهشت سودجویان و قاچاقچیان تبدیل شده است. وضعیت عملکرد فعلی این مناطق را میتوان مغایر با بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در توجه به گسترش کیفی مناطق آزاد و همچنین بند 2 سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی 1379 مقام معظم رهبری دانست؛ چرا که تجربه حدوداً 30 ساله مناطق آزاد در کشور نشان می‌دهد که نه تنها باعث رشد سطح معیشت مردم بومی مناطق نشده، بلکه به علت هجوم سودجویان از دیگر مناطق -از جمله شهرهای بزرگ- به این نقاط و خرید زمین‌های محدوده نسبتاً گسترده با رانت اطلاعاتی از ماه‌ها قبل، باعث ایجاد موج و افزایش کاذب قیمت زمین شده و خرید زمین و خانه‌دار شدن بسیاری از مردم محلی را را به آرزو تبدیل کرده است. سیاست حاکم بر تعیین مناطق آزاد کشور همواره بر تاسیس آنها در نقاط محروم بوده و مسئولین امر، با هدف توسعه و پیشرفت مناطق حاشیه‌ای به معرفی و تأسیس منطقه آزاد در این قسمت‌ها اقدام کرده‌اند. برای مثال مناطق آزاد چابهار، مریوان، بانه، قصرشیرین و اروند دچار چنین وضعیتی هستند. نبود امکانات اولیه، انباشت محرومیت‌ها و همچنین عدم تامین بودجه مناسب از سمت دولت جهت حل این مسائل، سبب افزایش میل مدیران مناطق به واردات بیشتر و اخذ عوارض گمرکی شده و به نوعی تعارض منافع در مدیریت دامن زده است.
راهکارهایی جهت بهبود وضعیت فعلی
اما چه باید کرد!؟ حل مسائل پیش‌گفته مستلزم بررسی دقیق و همه جانبه اقتضائات مربوط به مناطق آزاد به همراه پیوست عدالت اجتماعی است. در اینجا به طور اجمال، به سه مورد از راهکارهایی که می‌توانند باعث سامان بخشیدن به وضعیت فعلی مناطق آزاد تجاری و صنعتی گردند، اشاره می‌شود:
یکی از راه‌هایی که میتوان جلوی تأسیس مناطق آزاد و ناکارآمد را گرفت، اصلاح قانون تأسیس مناطق آزاد مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی است بدین ترتیب که با افزودن موادی نسبت به تعیین ملاک های عینی و مشخص از مناطقی که پیشنهاد می شود از تصویب و احداث این مناطق در قسمت‌هایی که فاقد امکانات اولیه اشاره شده در بالا نیستند جلوگیری شود که این امر با منطق قانونگذار اساسی در اصل 75 انطباق بیشتری دارد.
لزوم اصلاح قانون تجارت و تدوین قواعد لازم در مجلس جهت نظارت دقیق سالانه دولت و شرکت‌هایی که از معافیت‌های مالیاتی و دیگر تسهیلات مربوطه استفاده می‌کنند جهت مقابله با رشد قارچ‌گونه شرکتهای صوری، جداً احساس می‌شود.
تنظیم و تنسیق محدوده مناطق آزاد موجود به یک حد مشخص با نظارت جدی به جهت جلوگیری از ورود و خروج کالاهای قاچاق.
آنچه در این یادداشت مورد اشاره قرار گرفت، تنها گوشه‌ای از معضل مهم «فقدان پیوست عدالت در سیاستگذاری اقتصادی» بود که حل آن، نیازمند حضور مدیرانی است که خود یا بستگانشان از ذینفعان این حوزه نبوده و اراده‌ی تحول جدی داشته باشند. بدیهی است قانون‌گرایی، شفافیت، انضباط مالی، جلوگیری از تعارض منافع و جدیت در انجام تصمیمات و مصوبات در سطح قوای سه‌گانه و خصوصا قوه مجریه نیز محورهای همان «پیوست عدالت»ی است که به تحقق عدالت اجتماعی، از بین رفتن ویژه‌خواری برخورداری‌های بیجا و عزیز شدگان بی‌جهت خواهد انجامید.
* محمدابراهیم خسروی، پژوهشگر حقوق عمومی
