مناطق ویژه اقتصادی در آمریکا چگونه اداره می‌شوند؟
مناطق ویژه اقتصادی در آمریکا
معمولاً این برداشت در مورد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی وجود دارد که کشورهای در حال توسعه و دارای نیروی کار از آن به عنوان یک ابزار استفاده می‌کنند تا با جذب سرمایه‌گذاری خارجی و افزایش تولیدات بتوانند صادرات خود را به نقاط مختلف جهان گسترش دهند. کشورهایی مانند چین بر اساس چنین نگاهی دست به تأسیس این‌گونه مناطق زده‌اند؛ اما مناطق ویژه‌ی اقتصادی در کشورهای توسعه‌یافته نیز جایگاه خاصی دارند. در آمریکا مناطق ویژه‌ی اقتصادی نقش مهمی در اقتصاد این کشور دارند. یک‌ششم از تولیدات مرتبط به ساخت‌وساز (Manufacturing) از طریق مناطق ویژه انجام می‌شود و این مناطق یک‌هشتم ارزش کل واردات به ایالات‌متحده را به خود اختصاص داده‌اند. این میزان شامل 17 میلیارد دلار، بخشش یا تعویق عوارض گمرکی می‌شود که رقم قابل توجهی است. در امریکا بیش از 28 درصد واردات مشمول مالیات از طریق مناطق ویژه وارد می‌شود. این مناطق بیش از 15 درصد تولید ناخالص در بخش ساخت‌وساز و 18 درصد ارزش افزوده این بخش را شامل می‌شوند؛ اما نکته‌ی بسیار مهم این است که مناطق ویژه تعریفی متفاوت از آنچه در بسیاری کشورها پیاده‌سازی شده است دارد. توجه به تجربه‌ی آمریکا از این منظر می‌تواند ارزشمند باشند که نگاهی مفید و مختصر در یک کشور توسعه یافته همراه با مکانیسم‌های بازار و با حضور نهادهای سازمان‌یافته را به ما معرفی می‌کند.
مناطق ویژه اقتصادی در آمریکا در نتیجه تغییرات مهم قوانین در سال‌های 1980 و 1982 رشد چشمگیری داشتند که به طور قابل توجهی تعرفه را برای شرکت‌های حاضر در مناطق کاهش دادند که این کار مناطق را برای استفاده‌کنندگان از کالاهای واسطه‌ای بسیار جذاب کرد. با گسترش این مناطق تولیدکنندگان داخلی این کالاها که از این رخداد نگران شده بودند با انجام لابی‌هایی در سطح کنگره قوانین را به شکلی اصلاح کردند که شامل حمایت از کالاهای تولید داخل نیز باشد. در نهایت با آزمون و خطاهای انجام گرفته دولت راه مناسب نتیجه شده از لابی‌های طرفین را پیدا کرده است.
همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد، شکلی از مناطق آزاد و ویژه وجود دارند که کارکردشان برقراری تبعیض تعرفه‌ای میان واردکنندگان است؛ یعنی برای برخی شرکت‌ها که عموماً از آن کالای واسطه استفاده‌ی تولیدی و صادراتی دارند در این مناطق قرار می‌گیرند و تعرفه‌ی این کالاهای به خصوص برایشان کاهش می‌یابد. برخی کالاها که کارکرد واسطه‌ای دارند برای تولید داخلی نیاز هستند، اما از طرفی کارکرد مصرفی نیز دارند و دولت‌ها بسیاری از مواقع تصمیم به برقراری تعرفه برای آن می‌کنند. اگر تعرفه این کالاها برای همه یکسان بود، طبیعتاً شرکت‌های تولیدکننده که از کالاهای وارداتی به عنوان مواد اولیه استفاده می‌کردند، ضرر می‌کردند. برخلاف برنامه‌ی مناطق ویژه در بسیاری از کشورها که چندین سیاست مختلف را تحت طرح مناطق ویژه به اجرا در می‌آورند، ایالات‌متحده آمریکا یک سیاست شفاف در مورد انگیزه‌ی ایجاد از مناطق ویژه را دنبال می‌کند. برنامه ایالات‌متحده تنها کاهش تعرفه برای برخی کالاها را برای شرکت‌هایی که در منطقه قرار دارند شامل می‌شود. قواعد و قوانین برای این کار روشن هستند و توسط مجریان پیروی می‌شوند. در واقع کارکرد کاهش تعرفه برای مناطق ویژه‌ی اقتصادی برای شرکت‌های منتخب، یکی از کارکردهای مشترک میان انواع مختلف مناطق ویژه در سراسر جهان است؛ اما آمریکا این تنها ویژگی مناطق ویژه است، در حالی که در سایر نقاط جهان امتیازات و ویژگی‌های خاصی برای اداره‌ی مناطق ویژه اختصاص داده شده است که این مسئله می‌تواند ما را در ارزیابی‌هایمان دچار سردرگمی کند؛ اما نگاه به تجربه آمریکا نکاتی را در مورد کارکرد اصلی ولی مورد غفلت قرار گرفته‌ی مناطق ویژه به ما گوشزد می‌کند.
این مناطق در امریکا معمولاً نزدیک بندرها قرار ندارند و بیشتر تولیداتشان برای بازار داخلی است و لزوماً قصد صادرات مجدد وجود ندارد. این شرایط برای مناطق ویژه در بسیاری کشورهای ثروتمند مانند اتحادیه اروپا نیز دیده می‌شود. شرکت‌های حاضر در مناطق از سه مسیر می‌توانند مزایایی دریافت کنند، کاهش تعرفه و گمرکی، به تعویق انداختن آن و کاهش کاغذبازی‌های اداری و مزایای لجستیکی؛ اما مزیت اصلی همان کاهش یا تعویق گمرکی است.
این ابزار هم‌چنین امکان انتخاب تعرفه را به سیاست‌گذار برای شرکت‌ها خواهد داد، حتی اگر آن دو شرکت کاملاً مشابه یکدیگر باشند امکان انتخاب تعرفه‌های متفاوت برای آن‌ها وجود خواهد داشت. همین‌طور از این راه‌حل برای تفکیک شرکت‌هایی که تعرفه‌های متفاوت می‌گیرند استفاده می‌شود تا شرایط هر شرکت به طور شفاف مشخص باشد و لازم نباشد تا برای هر شرکت و بنا به اقتضای شرایط دستوراتی صادر شود که امتیازات خاص می‌دهند و شفافیت لازم را نیز ندارند. اگرچه دولت از اختیار دادن تعرفه‌های متفاوت برخوردار است اما وقتی کالا مشابه باشد، برای همه‌ی شرکت‌ها یکی از دو تعرفه‌ی معمول یا کاهش یافته را تخصیص می‌دهد. به این ترتیب از این منظر شرکت‌ها به دو دسته تقسیم می‌شوند. شرکت‌هایی که با آن‌ها مطابق تعرفه معمول برخورد می‌شود و شرکت‌هایی که از تعرفه‌ی پایین‌تر برای آن کالا برخوردار می‌شوند.
این تفاوت گذاری میان شرکت‌ها با رویکرد رایج در تعرفه‌های تجاری که برای یک نوع کالا برای همه به یک نحو تعرفه برقرار می‌کند را اصلاح می‌کند. این نوعی سیاست بهینه برای دولت است تا مازاد را از سمت مصرف‌کننده به سمت تولیدکننده توزیع کند و در واقع نوعی کارکرد بازتوزیعی نیز در این سیاست دیده می‌شود. اینجا اهمیت وجود مناطق ویژه اقتصادی مشخص می‌شود، چرا که در این محدوده‌هاست که شرکت‌هایی که تعرفه‌های متفاوت دریافت می‌کنند و تا حد امکان از تعرفه‌ی برخی کالاهای واسطه مشخص معاف می‌شوند و به این صورت مناطق ویژه‌ی اقتصادی روی تصمیمات دولت بر روی تعرفه اثر می‌گذارند. تصمیماتی که روی رفاه جامعه و سطح تولید و اشتغال نیز اثرگذار خواهد بود. البته که چنین کارکرد باعث تغییرات تصمیمات سرمایه‌گذاران نیز می‌تواند بشود.
با این حال اثرات رفاهی این سیاست به طور واضح مشخص نیست. از آنجایی که کاهش تعرفه باعث کاهش درآمد دولت می‌شود، اگر تعداد شرکت‌هایی که از این امتیازات برخوردارند زیاد شود ممکن است کاهش رفاه ناشی از کاهش درآمدهای دولت بیش از افزایش رفاهی باشد که تولیدکنندگان با امکان کاهش دادن هزینه‌های تولید ایجاد می‌کنند، باشد.
ویژگی مهم دیگر این سیاست در آمریکا آن است که اجرای آن مکان محور نیست؛ یعنی مانند کشور ما نیست که یک محدوده به عنوان منطقه آزاد معرفی شود، هزینه‌های زیرساختی در آن محدوده انجام شود و سپس شرکت‌ها در آن مستقر شوند. بلکه وقتی یک شرکت خواستار ورود به منطقه ویژه می‌شود و با این درخواست موافقت می‌شود، در همان محلی که قرار دارد مرزهای گمرکی ترسیم می‌شود. به‌جز این دیگر هیچ سرمایه‌گذاری زیرساختی و یا یارانه‌ای به شرکت‌های منطقه ویژه تخصیص داده نمی‌شود. در یک منطقه ویژه ممکن است یک یا چند شرکت قرار گرفته باشند.
هم‌چنین طبق پژوهشی که انجام گرفته بنگاه‌هایی که قدرت سیاسی بیشتری دارند، نیاز به کالاهای واسطه‌ی بیشتری برای تولید دارند و خروجی تولیدی آن‌ها با تعرفه کمتری مواجه هست، بیشتر تقاضای ورود به مناطق ویژه در آمریکا را دارند.
نحوه‌ی پیاده‌سازی
آمریکا از آن دسته کشورهایی است که جزئیات نهادی و پیاده‌سازی این برنامه در آن به خوبی مستندسازی شده است. مجوزهای داده شده برای بنگاه‌های حاضر در مناطق در دسترسی عمومی قرار دارند و هم‌چنین مراحل تصمیم‌گیری برای این امور واضح است. مناطق ویژه در آمریکا مکان محور نیستند و مزیت آن‌ها تنها به تعرفه مرتبط می‌شود و نه موقعیت مکانی و سایز سیاست‌هایی که می‌تواند امتیازاتی در دیگر کشورها ایجاد کند. مناطق ویژه‌ی اقتصادی در آمریکا که به آن‌ها مناطق تجارت خارجی (Foreign Trade Zones) گفته می‌شود به وسیله‌ی هیئت‌مدیره مناطق تجارت خارجی اداره می‌شود که نهادی از قوه‌ی مجریه است. بیش از 300 منطقه ویژه در سراسر ایالات‌متحده وجود دارد که در سال 2014 بیش از 288 میلیارد دلار کالای دارای تعویق تعرفه یا کاهش تعرفه وارد کرده‌اند. 61 درصد از این واردات قطعات و اجزای مورد نیاز برای ساخت‌وساز بوده است. در حالی که سایر کالاها برای انبارداري و توزیع بوده‌اند. ساخت‌وساز در این مناطق عمدتاً بر محصولات پتروشیمی و تصفیه نفت، تولید وسایل نقلیه، داروسازی و ماشین‌آلات متمرکز است. در این صنایع فعالیت‌ها بر روی فرآیندهای خاصی انجام می‌شود.
نحوه‌ی پیاده‌سازی برنامه به شکلی است که لابی‌های موافق و مخالف در صنایع متفاوت از سوی دولت پاسخ می‌گیرند. به این صورت که تولیدکنندگان کالاهای واسطه‌ی داخلی از منافع خود دفاع می‌کنند و سهی در پذیراندن این مسئله به دولت دارند که تعرفه‌ی پایین‌تر برای تعدادی شرکت به خصوص نبایستی در نظر گرفته شود. در حالی که تعداد شرکت‌های دیگری که از کالای واسطه استفاده می‌کنند خواهان کاهش تعرفه از طریق مناطق ویژه هستند.
تولیدکنندگان بایستی از هیئت‌مدیره مناطق برای تولید در یک منطقه ویژه اجازه کسب کنند. چنین درخواستی شامل فرآیندی است که می‌تواند یک سال به طول بیانجامد و اگر مخالفتی وجود داشته باشد این زمان افزایش می‌یابد. برای این کار شرکت باید ظرفیت خود، تولیدات و مواد مورد نیاز خود برای کاهش تعرفه واردات مشخص کرده باشد. درخواست‌ها در سامانه ثبت فدرال (Federal Register) منتشر می‌شوند و احزاب و طرف‌های مخالف می‌توانند با هیئت‌مدیره مخالفت کنند. قبل آنکه تصمیم نهایی اتخاذ شود ممکن است بحث‌ها و منازعاتی وجود داشته باشد تا بدین ترتیب تصمیمات با اطمینان بیشتری اتخاذ شود. هیئت‌مدیره می‌تواند با هر زیرمجموعه از مواد ورودی تولید موافقت کند. این موافقت می‌تواند دائمی یا موقتی باشد. بیشتر تأییدها دائمی هستند اما درخواست‌های موقتی می‌توانند بعدها درخواست دائمی شدن داشته باشد. اگر درخواست‌کننده بخواهد تغییری در وضعیت ایجاد کند، مثلاً مواد اولیه جدیدی اضافه کند، ظرفیت را افزایش دهد یا یک محصول خروجی جدید بیفزاید بایستی برای مجوز همان فرایند را از طریق هیئت‌مدیره طی کند.
اخذ مجوز ساخت نیازمند لابی‌های قابل توجه است. گروه‌های صنعتی، تولیدکنندگان فردی دولت محلی و ایالتی، اتحادیه‌ها، سناتورها و افراد کنگره و نهادهای حاکم بر مناطق ویژه همه درگیر لابی هستند. تصمیمات بحث‌برانگیز ممکن است باعث مجادله میان گروه‌های مختلف شود. به همین دلیل لابی کردن اثر مهمی می‌تواند داشته باشد. در چنین مواردی معمولاً هیئت‌مدیره یک تصمیم مقدماتی صادر می‌کند و پس از آن تصمیم نهایی صادر می‌شود. به نظر می‌رسد در زمان بررسی درخواست‌ها مهم‌ترین نکته اثر واردات با تعرفه‌ی کمتر بر تولیدکنندگان داخلی آن کالای واسطه‌ی درخواستی است. به ندرت می‌توان درخواستی یافت که با وجود اعتراض تولیدکنندگان مواد اولیه وارد شده باشد. در حالی که بسیاری از درخواست‌ها پس از اعتراض تولیدکنندگان رد شده‌اند یا محدود شده است. نقش لابی مخالفان توسط تولیدکنندگان کالای واسطه در این امور پررنگ است.
هیئت‌مدیره در این باره تصمیم می‌گیرد که آیا درخواست‌ها در جهت نفع عمومی هست یا خیر و اینکه با قوانین تجارت و تعرفه‌ی آمریکا سازگاری وجود دارد یا ندارد. بنا به تجربه این تصمیم‌گیری‌ها نسبت به موافقت با کالاهای واسطه‌ای که به وسیله ابزارهایی دیگر مورد حمایت قرار می‌گیرند، مانند مواردی که در شکر، لبنیات و نساجی استفاده می‌شود بی‌رغبت است. در برخی موارد علت مخالفت را خود هیئت‌مدیره تحت عنوان اثر بر روی تولیدکنندگان کالای واسطه‌ی داخلی ذکر می‌کند. برای نمونه درخواست یک شرکت تولید آب‌نبات برای واردات شکر با تعرفه کمتر را خلاف نفع عمومی تشخیص داده است چراکه چنین کاری منجر به عواقب منفی برای برنامه حمایت از قیمت شکر داخلی خواهد شد. لذا این درخواست رد شده است. محدودیت اندازه‌ی بنگاه نیز عامل دیگری است که میزان کالاهای واسطه‌ای مورد استفاده را محدود می‌کند. هیئت‌مدیره اغلب بازارها را به گونه‌ای تقسیم‌بندی می‌کند تا اجازه یابد کیفیت کالاهای واسطه‌ای را به شکل مناسب‌تری کنترل کند. مثلاً گاهی مناطق ویژه به این محدود می‌شوند که تنها برای صادرات تولید کنند. یا واحدهای موجود در هاوایی و پورتوریکو ممکن است برای تنها اجازه یابند برای تولید داخلی همان منطقه تولید کنند.
از آن جایی که هیئت‌مدیره مناطق ویژه از سیستم سابقه‌ای خود برای گرفتن تصمیمات بعدی استفاده می‌کند، در صورت کسب موافقت برای یک شرکت در یک زمینه، کار برای دیگر شرکت‌های مشابه آن صنعت برای کسب موافقت، به طور قابل توجهی آسان می‌شود. این در شرایطی است که کد HS4 مشابه جهت فعالیت یکسان برای گرفتن ورودی‌ها مشابه با محصول تولیدی مشابه داشته باشند. متقاضیانی که این شرایط را دارند می‌توانند درخواست تأیید موقت را سریع انجام دهند یا حتی به آن‌ها اجازه موقت تولید تا زمان کسب موافقت موقت داده شود. هیئت‌مدیره به بازرسان دستور می‌دهد که ارزیابی از اثر این اقدامات بر صنایع داخلی و تولیدکنندگان مشابه داشته باشند. معمولاً اگر دستورالعملی برای یک جفت ورودی و خروجی تأیید شده باشد، مستند بر همان برای رقیب او نیز صادر می‌شود تا تبعیضی میان شرکت‌های یک صنعت نباشد.
برای ورود به یک منطقه ویژه بنگاه باید درخواست خود را همراه با جزئیات در مورد مواد ورودی که درخواست واردات با تعرفه‌ی کمتر از آن‌ها دارد و هم‌چنین محصولات و خروجی‌هایی که با استفاده از این مواد تولید خواهد کرد را ارائه دهد. این درخواست‌ها ثبت عمومی می‌شود و هیئت‌مدیره مناطق در سطح ورودی و خروجی درخواست‌ها را بررسی می‌کند. یک درخواست موافقت شده درخواستی هست که حداقل با یکی از جفت ورودی خروجی‌های اعلام شده موافقت شود. برای تولید در مناطق حداقل به یک تأیید نیاز است. با این حال بسیاری از شرکت‌ها موفق بوده‌اند که چندین موافقت برای چندین ورودی و خروجی کسب کنند. یک شرکت ممکن است دارای مجوزهایی برای حضور در چندین منطقه باشد و یا یک منطقه ویژه می‌تواند شامل چندین شرکت باشد.
اگرچه دولت خود ممکن است نداند که چه کالایی بهتر است وارد شود یا نشود اما فرآیند لابی‌هایی که نیروهای متضاد در آن به بحث با یکدیگر می‌پردازند به روشن شدن پاسخ این سؤال کمک می‌کند. به این وسیله صنعت داخلی کالاهای واسطه امکان می‌یابد تا از منافع خود دفاع کند. معمولاً هیئت‌مدیره مناطق نیز وزن دهی زیادی به مواضع تولیدکنندگان داخلی علیه واردات ارزان دارد و با این موارد به‌سادگی موافقت نمی‌کند. به این شیوه کالاهایی که شرایط لازمه را دارند مشخص می‌شوند.
