چرا مناطق آزاد و ویژه جدید با اصول 45 و 85 قانون اساسی مغایر هستند؟

بررسی ایرادات شورای نگهبان و پژوهشکده این شورا به مصوبات افزایش مناطق آزاد و ویژه

شورای نگهبان در روز گذشته، مغایرت افزایش مناطق آزاد با اصل 45 و اصل 85 را اعلام داشت. در ادامه، به بررسی این مغایرت ها، مغایرت های قبلی شورای نگهبان و همچنین مغایرت هایی که پژوهشکده شورای نگهبان درمورد به مصوبات مناطق جدید اعلام داشته می پردازیم.

مغایرت‏‌های مصوبه مناطق آزاد جدید با قانون اساسی

این مطلب را مطالعه فرمایید:

نظر شورای نگهبان درمورد مصوبه افزایش مناطق آزاد و ویژه +سند

مغایرت مصوبه قبلی با اصل 74 قانون اساسی

با توجه به اینکه ایراد قبلی شورای نگهبان نسبت به مصوبه سابق، مغایرت مصوبه با اصل 74 قانون اساسی به دلیل ایجاد تغییرات اساسی در لایحه دولت بوده است، ابتدا به بررسی اقدامی که به نظر در راستای رفع این ایراد صورت گرفته، می پردازیم. در این راستا ظاهراً به منظور رفع ایراد شورای نگهبان، (بعد از اظهارنظر شورای نگهبان) طرحی تحت عنوان “طرح ایجاد مناطق ویژه اقتصادی” توسط نمایندگان مجلس تهیه و در تاریخ  11 / 9 / 1397 اعلام وصول شده است و به استناد تبصره 1 ماده 143 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، به دلیل وحدت موضوع با لایحه پیشنهادی دولت، گزارش کمیسیون به صورت مشترك آماده شده است. البته در مصوبه مجلس هیچ اشاره ای به اینکه مصوبه حاصل ادغام لایحه حاضر و طرح مذکور می باشد نشده است، هرچند به نظر می رسد اصلاحی که در بند “4” مصوبه آورده شده بود و عبارت “به موجب طرح ایجاد مناطق ویژه اقتصادی” مذکور ذر این بند ناظر بر طرح فوق الذکر باشد.

مغایرت ذاتی مصوبه با اصل 110 قانون اساسی

ایراد دیگری که در نظر مورخ 14 / 7 / 1397 شورای نگهبان ذکر شده است در خصوص مغایرت مصوبه با سیاست های کلي نظام بوده است که به موجب نامه مورخ 1 / 7 / 1397 رییس هیأت عالي نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلي نظام به مجلس شورای اسلامي اعلام شده است. در مصوبه حاضر هیچ اصلاحي در راستای رفع ایرادات مذکور در نامه هیأت عالي نظارت به عمل نیامده است،لذا مصوبه حاضر از این حیث مغایر بند « 2 اصل » 110 قانون اساسی است. با این توضیح که این هیأت در سه بند، مصوبه مجلس را به شرح زیر مغایر برخي از سیاستهای کلي نظام دانسته بود:

1. در بند اول نظر هیئت عالي نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند “17” سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. توضیح آنکه بند 17 سیاست های اقتصاد مقاومتی، “لزوم افزایش درآمدهای مالیاتی” را ازجمله شاخص های مقاومت اقتصادی قلمداد کرده است. بدون شک هدف این سیاست جلوگیری از فرار مالیاتی و شناسایی و اخذ مالیات از تمامی مشمولین از یکسو و ایجاد منابع جدید اخذ درآمد مالیاتی و عدم برقراری معافیت جدید از سوی دیگر است. درحاليکه ازجمله امتیازات و یا به عبارت دیگر از مؤلفه های مناطق آزاد و ویژه، معافیتهای بلندمدت این مناطق از مالیاتهای مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده است.

2. در دومین بند از اظهارنظر هیئت عالي نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند “1” جزء “د” سیاستهای کلی آمایش سرزمین تلقی شده است. بند مزبور ایجاد امکانات عادلانه و فرصتهای برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق را یکي از سیاستهای آمایش سرزمین معرفی کرده است. این در حالي است که افزایش بيرویه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، با لحاظ معافیت های گمرکی و مالیاتی موجود در این مناطق، به گسترش تبعیض منجر خواهد شد.

3. براساس بند سوم از نظر هیئت عالي نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند “11” سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. با این توضیح که مطابق بند مزبور “توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج مورد تأکید قرار گرفته است که به عنوان جهت گیری اصلي در حوزه دستیابی به اهداف مناطق آزاد تلقی مي شود. همانگونه که مشاهده می شود در این سیاست ها (با وجود در مقام بیان بودن) هیچ اشاره ای به افزایش تعداد و یا گسترش دامنه جغرافیایی این مناطق نشده است. چراکه مفهوم تأکید مقرر در این بند مبني بر “توسعه حوزه عمل” آن است که محوریت توسعه مناطق آزاد باید ارتقاء حوزه عمل و ارتقاء کیفی آن در
راستای اهداف شمرده شده در بند 11 باشد و نه آنکه محوریت، افزایش تعداد مناطق آزاد و همچنین گسترش حوزه جغرافیایی آن باشد. بنابراین اولاً مقصود از این بند، ساماندهی وضع موجود مناطق آزاد و ویژه، توسعه کیفی مناطق آزاد و ویژه موجود و هدایت آن ها به سمت اهداف ایجادی و مبانی شکل گیری و اعطای مأموریت های جدید به مناطق ازجمله انتقال فناوری های پیشرفته و تأمین منابع مالی از خارج است.

ثانیاً بر فرض اینکه افزایش تعداد مناطق آزاد نیز از سیاست های مزبور برداشت شود، لکن باتوجه به اینکه مناطق آزاد فعلی درنیل به اهداف تصریح شده ناموفق بوده اند و تجربه نشان داده است که مناطق آزاد، نه تنها به گسترش صادرات کمک نکرده اند، بلکه به افزایش بيرویه واردات کالا نیز دامن زده اند، بنابراین افزایش مناطق آزاد بدون نیل به اهداف مصرح در بند 11 در مغایرت با این بند قرار دارد.

مغایرت با اصل 85 و بند “10” و بند “1” اصل 3 و اصل 45

1. اگرچه همانگونه که توضیح آن گذشت به نظر می رسد مقصود از “طرح ایجاد مناطق ویژه اقتصادی” مذکور در ابتدای مطلب، همان طرحی است که توسط نمایندگان مجلس تهیه و در تاریخ 11 / 9 / 1397 اعلام وصول شده است، لکن اصلاح صورت گرفته با عنایت به اینکه در صدر فهرست مناطق ویژه اقتصادی پیوست به « فهرست مناطق ویژه اقتصادی موضوع بند  “4” ماده واحده اشاره نموده است، همخواني ندارد، چراکه بند مزبور به فهرست مزبور ارجاعی نداده است و ناظر به طرحی در این خصوص مي باشد.

2. مطابق با جزء “الف” از بند “4” صرف تایید دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مبنی بر وجود سازمان اداره کننده غیر دولتی جهت تحقق شرط مزبور برای ایجاد منطقه ویژه اقتصادی کفایت می کند. این در حالی است که این امر نیازمند تعیین شرایط و ضوابط جهت چنین سازمان هایی است و درصورتي که این امر به شورای عالی مزبور سپرده شود مي تواند واجد ایراد مغایرت با اصل 85 قانون اساسی قلمداد شود.

3. به موجب جزء “ب” از بند “4” ماده واحده مقرر شده است اخذ مجوز برای “تخصیص اراضی” از شورای برنامه ریزی استان” صورت گیرد. لکن با توجه به ترکیب شورای مزبور و کلیت وظایف اشاره شده در ماده “31” قانون احکام دائمی برنامه های توسعه این وظیفه نمي تواند به طور اختصاصی در صلاحیت این نهاد باشد. چراکه “اختصاص اراضی” و تصمیم گیری نسبت به آن در صلاحیت سایر دستگاه ها وزارت جهاد کشاورزی و راه و شهرسازی نیز مي باشد و ازاین جهت ایجاد صلاحیت موازی بدون تعیین تکلیف نسبت به صلاحیت های دستگاه های دیگر باعث تداخل در  وظایف بوده و با بند 10 اصل 3 قانون اساسی و نظام اداری صحیح مغایرت دارد.

همچنین طبق اصل 45 قانون اساسی “انفال و ثروتهای عمومی از قبیل زمینهای موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آبهای عمومی، کوه‌ها، دره‌ها‏، جنگلها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.” این نوع تصمیم گیری برای ثروت های عمومی در قالب ایجاد مناطق آزاد و ویژه جدید، مغایر با این اصل است. همچنین طبق اصل 45 قانون اساسی، واگذاری انفال و ثروت های ملی به بخش خصوصی تا حد زیادی مغایر با قانون اساسی خواهد بود.

لازم به ذکر است، بر اساس تبصره 6 ماده واحده مصوبه افزایش مناطق آزاد که در نامه معاون اول رییس جمهور مبنی بر موافقت دولت با مصوبه مجلس آمده است و به نظر می رسد به منظور رفع ایراد احتمالی مغایرت با اصل 75 قانون اساسی صادر شده است، هزینه های استقرار و ارائه خدمات گمرکی به نرخ مصوب دولت و از محل درآمدهای مناطق ویژه اقتصادی تأمین مي شود. شایان ذکر است بار مالی مصوبه صرفاً ناظر به استقرار و ارائه خدمات گمرکی نمی باشد، بلکه بخشی از آن مربوط به معافیت های مالیاتی است که نسبت به این مناطق وجود دارد. البته در هرصورت اگر موافقت دولت به منظور رفع ایراد احتمالی بار مالی مصوبه قلمداد شود، این موضوع نیز منتفی خواهد بود. البته درخصوص متن الحاقی دو نکته قابل تأمل است:

یکی اینکه تعیین نرخ هزینه های مزبور توسط دولت باید براساس ضوابطی باشد که مجلس شورای اسلامی تعیین کرده است نظیر موقعیت جغرافیایی یا براساس هزینه تمام شده یا نظایر این ها، لذا با توجه به اینکه در این تبصره ضابطه ای مشخص نشده است، این تبصره مغایر اصل 85 قانون اساسی است.

دوم اینکه وابستگی تأمین هزینه خدمات گمرکی به درآمدهای حاصل از مناطق ویژه به نوعی زمینه ساز بروز فساد در این مناطق خواهد بود. توضیح آنکه گمرک به عنوان دستگاهی است که وظیفه نظارت بر فعالیت های اقتصادی و ورود و خروج کالا به مناطق مختلف کشور را برعهده دارد. از سویی در مناطق ویژه اقتصادی، تأمین هزینه های این دستگاه به درآمدهایی وابسته مي شود که گمرك وظیفه نظارت بر آنها را دارد. طبعاً اگر درآمدهای حاصل از مناطق ویژه اقتصادی کاهش یابد، تأمین هزینه های گمرك با اختلال مواجه خواهد شد. لذا به تدریج گمرك به سمتی جهت داده می شود که درآمدهای مناطق مزبور دچار اختلال نشود. و این امر در نظارت های آتی این دستگاه اختلال ایجاد می کند. لذا این تبصره از این حیث زمینه های بروز  فساد را ایجاد ميکند و از این رو مغایر بند 1 اصل  3 قانون اساسی مبنی بر لزوم مبارزه با مظاهر فساد است.

پینوشت:

اصل 85 قانون اساسی: سمت نمايندگي قائم به شخص است و قابل واگذاري به ديگري نيست. مجلس نمي‌تواند اختيار قانون‌گذاري را به شخص يا هيئتي واگذار كند ولي در موارد ضروري مي‌تواند اختيار وضع بعضي از قوانين را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون‌هاي داخلي خود تفويض كند، در اين صورت اين قوانين در مدتي كه مجلس تعيين مي‌نمايد به صورت آزمايشي اجرا مي‌شود و تصويب نهايي آنها با مجلس خواهد بود. همچنين مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب دايمي اساسنامه سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون‌هاي ذي‌ربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد. در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد، تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين، مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد.