مخالفت كارشناسی مرکز پژوهش‌ها درباره ايجاد مناطق آزاد سرخس، دوغارون و مازندران

مقدمه

لايحه ايجاد مناطق آزاد تجاري صنعتي سرخس دوغارون و مازندران از سري لوايح ايجاد مناطق آزاد اقتصادي جديد است كه در سالهاي اخير ازسوي دولت تصويب و جهت طي مراحل قانوني به مجلس شوراي اسلامي ارسال شده است. شواهد و آمار مربوط به توليد در مناطق آزاد ساير كشورها، حکايت از آن دارد كه تعداد محدودي از مناطق و اكثرا در آسيا، سهم قابل توجهي از فعاليت اقتصادي مناطق ويژه اقتصادي را در سراسر جهان بهخود اختصاص دادهاند، اما نمونههاي بيشماري از مناطق وجود دارد كه براي مدت طولاني پس از ايجاد به اهداف خود نرسيدهاند.

تجربه مناطق آزاد ايران نيز نشان مي‎دهد كه اين مناطق تنها در صورت تغييرات ساختاري در نحوه اداره مناطق آزاد ميتوانند نقش مفيدي در اقتصاد ملي ايفا كنند. اين گزارش به بررسي و اظهارنظر كارشناسي درباره لايحه توسعه محدوده منطقه آزاد تجاري صنعتي سرخس دوغارون و مازندران ميپردازد.

1. موضوع لايحه

در مقدمه توجيهي لايحه مطرح شده است كه: يکي از ابزارهاي لازم براي توسعه صادرات و ايجاد اشتغال در كشور كاهش موانع قانوني است كه اين امر از طريق تأسيس مناطق آزاد تجاري صنعتي و ويژه اقتصادي ميسر است. لذا به‌منظور رفع موانع رشد و توسعه و ايجاد رونق اقتصادي در برخي مناطق كشور اين لايحه پيشنهاد مي‌گردد.

مادهواحده به دولت اجازه داده ميشود در استانهاي خراسان رضوي )سرخس دوغارون( و مازندران )مازندران( در محدودههايي به شرح نقشههاي پيوست، منطقه آزاد تجاري صنعتي ايجاد نمايد. تبصره مناطق آزاد تجاري صنعتي ياد شده براساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372 با اصلاحات بعدي آن اداره خواهند شد.

2. ارزيابي مفاد لايحه

درخصوص اين لايحه چند نکته بايد مورد توجه قرار گيرد:

الف) به‌موجب تبصره 3 ماده 1 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 7 / 6 / 1372 ايجاد مناطق آزاد جديد و تعيين محدوده آنها بنا به پيشنهاد دولت و تصويب مجلس شوراي اسلامي است؛ زيرا اين مناطق داراي قواعدي ازجمله معافيت حقوق ورودي و معافيت ماليات بر درآمد و يا قوانين خاص در زمينه ورود و خروج اتباع خارجي و فعاليت  بانك‌ها و بيمه‌هاي خارجي است و نميتوان مسئوليت تعيين محدوده را به غيرقانون‌گذار واگذار كرد. اين امر از حيث مطابقت اعطاي اين صلاحيت، با قانون اساسي به‌ويژه اصل هشتادوپنجم (85) آن (ممنوعيت واگذاري صلاحيت تقنيني توسط مجلس شوراي اسلامي) حائز اهميت است. ازاين‌رو مطابق قانون بايد نقشه مصوب هيئت وزيران به پيوست لايحه جهت بررسي در مجلس شوراي اسلامي ازسوي دولت ارائه شود.

ب) لوايح متعددي در سنوات اخير براي ايجاد مناطق آزاد جديد و توسعه محدوده مناطق آزاد فعلي ازسوي دولت و مجلس تهيه و تدوين شده است كه نيازمند آسيب‌شناسي جدي از دلايل و اهداف چنين شيوه ايجاد مناطق آزاد يا توسعه محدوده مناطق آزاد فعلي است. ايجاد مناطق آزاد و يا توسعه محدوده آن‌ها بهعنوان ابزاري در جهت افزايش همکاري با اقتصاد جهاني در ادبيات نظري تجويز ميشود و براي اين منظور، مناطق آزاد و ويژه اقتصادي فعلي براي ايران كفايت ميكند. بايد در نظر داشت كه صرف توسعه كمي مناطق آزاد، بدون رعايت پيش‌شرط‌هاي ايجاد اين مناطق و توجه ملاحظات توسعه منطقه‌اي، صرفاً باعث هدررفت در اقتصاد ملي خواهد شد.

3 . نكات ناظر به نقشه‌های پيشنهادی

1 . منطقه آزاد پيشنهادي مازندران سه محدوده منفصل اميرآباد ( 1060 هکتار)، چپکرود ميرود (461 هکتار) و بندر نوشهر (84 هکتار) را شامل ميشود. مناطق پيشنهادي اولاً منفصل هستند و ثانياً منطقه ويژه اقتصادي اميرآباد كه مهمترين قسمت نقشه پيشنهادي است، در حال حاضر منطقه ويژه اقتصادي است و مزاياي مناطق ويژه اقتصادي را دارد.

2 . در مجاورت درياي خزر منطقه آزاد انزلي براي تجارت با كشورهاي CIS تأسيس شده است و مي‌تواند در صورت تکميل زيرساخت‌هاي بندري و هوايي، بخش عمده‌اي از تجارت با اين  كشورها را پوشش دهد و از اين جهت تأسيس منطقه آزاد مازندران باعث موازي‌كاري و هدررفت منابع كشور در اين عرصه خواهد شد.

3 . براساس آخرين آمار دريافتي از دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري صنعتي و ويژه اقتصادي در 6ماهه سال 1398 تعداد واحدهاي فعال اقتصادي در منطقه ويژه اقتصادي اميرآباد 2 واحد فعال است. با توجه به آمار ارائه شده از اين منطقه ويژه اقتصادي، تبديل آن به منطقه آزاد مزيت خاصي براي كشور ايجاد نخواهد كرد. ضمن اينکه نقشه پيشنهادي داراي نقاط منفصل است و يکي از چالش‎هاي اساسي در مناطق آزاد كه تشديدكننده قاچاق كالاست، ايجاد مناطق آزاد منفصل است.

4 . منطقه آزاد سرخس نيز از دو محدوده منفصل دوغارون (به مساحت 8700 هکتار) و سرخس (5200 هکتار) تشکيل شده است كه در حال حاضر هر دو منطقه پيشنهادي در قالب مناطق ويژه اقتصادي در حال فعاليت هستند. اين مناطق پيشنهادي نيز منفصل هستند و در صورت تصويب لايحه، باعث بروز مشکلات مديريتي، بروز ناهماهنگيهاي اجرايي و افزايش قاچاق كالا  خواهد شد.

4 . تفاوت مناطق آزاد تجاری صنعتی و ويژه اقتصادی

همانگونه كه اشاره شد، مناطق پيشنهادي سرخس، دوغارون و اميرآباد، در حال حاضر منطقه ويژه اقتصادي هستند. مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در بسياري از امتيازات و معافيتهاي اصلي، خصوصاً در حوزه توليد و صادرات كه هدف اصلي اين مناطق مي‌باشند، مشترک هستند. بهعنوان مثال مناطق ويژه اقتصادي از حيث امتيازات و معافيتهاي گمركي جهت واردات مواد اوليه،  قطعات، ماشينآلات خط توليد و ساير موارد مصرفي واحدهاي توليدي و خدماتي مستقر در محدوده منطقه ويژه، مشابه مناطق آزاد تجاري صنعتي مي‌باشند (مواد(8) و (20) قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي و ماده ( 14) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد). درخصوص معافيت‌هاي مالياتي، واحدهاي مستقر در محدوده مناطق ويژه اقتصادي از 5 تا 13 سال از پرداخت ماليات معاف بوده (ماده (132) قانون ماليات‌هاي مستقيم) و اين معافيت در مناطق آزاد تجاري صنعتي معادل 20 سال از آغاز فعاليت است (ماده (13) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد). در حوزه ماليات بر ارزشافزوده نيز هر دو معاف هستند (ماده (52) قانون ماليات بر ارزشافزوده). مقررات كار و اشتغال نيروي انساني نيز در مناطق ويژه مشابه مناطق آزاد ميباشد (ماده (16) قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي). لذا مناطق ويژه بجز در مدت معافيت ماليات مستقيم، در ساير امتيازات مرتبط با توليد و صادرات، مشابه مناطق آزاد هستند.

ازسوي ديگر برخي از امتيازات مناطق آزاد كه معمولاً منجر به انحراف اين مناطق از اهداف اصلي شده و تخلفاتي نظير قاچاق كالا و ارز را در پي داشته است، در مناطق ويژه اقتصادي وجود ندارد. امتيازاتي نظير خُردهفروشي محصولات نهايي خارجي موسوم به كالاي همراه مسافر )ماده ) 9 ( قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي(، مجاز بودن ورود، خروج، خريد و فروش ارز توسط كليه اشخاص حقيقي و حقوقي در محدوده مناطق آزاد (مواد (9) و (10) آيين‌نامه عمليات پولي بانکي در مناطق آزاد)، امکان واردات و تردد خودروهاي لوكس بدون پرداخت حقوق ورودي با پلاک منطقه آزاد و درنهايت كسب درآمد از محل فروش زمين يا اخذ عوارض از واردات كالا. همچنين مناطق ويژه غالبا توسط بخشهاي تخصصي شامل شركتهاي خصوصي، نهادهاي عمومي غيردولتي و شركت‌ها يا سازمانهاي دولتي تخصصي اداره ميشوند، اما مناطق آزاد كه از قوانين شركتهاي دولتي مستثنا هستند (ماده ( 5 ) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد) و اعضاي هيئت مديره و مديرعامل سازمان مناطق آزاد، توسط شخص رئيس‌جمهور و هيئت وزيران تعيين ميشود (ماده (6) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد)، بعضاً به‌دليل انتصابات سياسي از تخصص كافي برخوردار نبوده و منجر به گسترش مداخله‌گري دولت مي‌گردد. در حال حاضر سازمان مسئول مناطق ويژه سرخس، دوغارون و اميرآباد به‏ترتيب عبارتند از: آستان قدس رضوي، شركت عمران و توسعه دوغارون و سازمان بنادر و دريانوردي. با تبديل اين مناطق به منطقه آزاد، عملاً سازمانهاي مذكور كه تاكنون زيرساخت اين مناطق را تأمين نموده و داراي منابع مالي نسبتاً مستقل از دولت هستند، خلع يد شده، ساختار دولتي حجيمتر شده و معضل تداخل وظايف و اختيارات سازمان‌هاي مناطق آزاد با ساير دستگاه‌هاي اجرايي شدت خواهد گرفت.

بنابراين با تبديل مناطق ويژه فعلي به مناطق آزاد، علاوهبر تغيير در ساختار ادارهكننده تخصصي اين مناطق، صرفاً امتيازاتي كه منجر به انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلي (توليد و صادرات) شده، به اين مناطق تسري مييابد. در هر حال بايد توجه داشت كه اگر هدف از ايجاد منطقه آزاد در اين مناطق، توسعه توليد و اشتغال است، در حال حاضر مناطق ويژه اقتصادي از  معافيت‌هاي اصلي مناطق آزاد برخوردار مي‌باشند و تفاوتي از اين جهت براي اين مناطق ايجاد نخواهد شد.

5. نظرات هيئت نظارت مجمع تشخيص مصلحت نظام درخصوص افزايش مناطق آزاد

با توجه به ساختار و عملکرد مناطق آزاد فعلي، هيئت عالي نظارت مجمع تشخيص مصلحت نظام در دو نوبت افزايش مناطق آزاد تجاري  صنعتي را مغاير بندهاي 11  و  17  سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و بند 1  جز د سياست‌هاي كلي آمايش سرزمين اعلام نموده است. لذا با توجه به عدم اصلاح قانون مناطق آزاد، لايحه ايجاد مناطق آزاد سرخس دوغارون و مازندران نيز همانند لايحه ايجاد هشت منطقه آزاد جديد، مغاير سياست‏‌های كلی مي‌باشد.

جمع‌بندي و پيشنهاد

در حال حاضر در كشور هفت منطقه آزاد در حال فعاليت هستند كه در هشت‌ماهه سال 1398 تنها 76 ميليون دلار سرمايه‌گذاري خارجي در اين مناطق تحقق يافته و تنها 634 ميليون دلار صادرات كالا و خدمات به خارج از كشور انجام شده است. اين امر نشان‌دهنده عدم موفقيت اين مناطق در رسيدن به اهداف اقتصادي تعريف شده در قانون است. در بُعد توسعه منطقه‌اي نيز هرچند ظاهراً موفقيت‌هايي در اين مناطق حاصل شده است، اما اين موفقيت‌هاي ظاهري اولاً به‌صورت نامتوازن و غيرمتناسب با بافت منطقه‌اي و ثانياً به قيمت فروش منابع  (زمين) يا افزايش واردات تحقق يافته است.

شواهد تجربي و نظري نشان ميدهد كه تمايل به توسعه كمي اين مناطق و يا توسعه محدوده مناطق آزاد فعلي بدون در نظر گرفتن ملاحظات آمايش سرزمين و توسعه متوازن منطقه‌اي، باعث ايجاد تبعيض و بيعدالتي در اكثر نقاط كشور خواهد شد و بايد در نظر داشت كه توسعه كيفي مناطق آزاد و تأثيرگذاري مثبت آن بر اقتصاد ملي با توسعه كمي يا گسترش محدوده مناطق آزاد فعلي محقق نمي‌شود.

زماني كه ابزاري براي رسيدن به هدفي طراحي مي‌شود و كارايي مطلوب خود را ندارد گسترش آن بجز انحراف منابع كشور عايدي براي منافع بلندمدت ملي نخواهد داشت. ازاينرو با توجه به اينکه در محدوده مناطق آزاد پيشنهاد شده، مناطق ويژه اقتصادي در حال فعاليت هستند و در بسياري از امتيازات و معافيتهاي توليدي و صادراتي مشترک هستند، تبديل اين مناطق به مناطق آزاد اقتصادي ضمن گسترش حجم سازماني دولت، آثار قابل توجهي بر توسعه اين مناطق نخواهد داشت. (همچنين توسعه كمي مناطق آزاد به‌دليل برقراري معافيت‌هاي مالياتي و گمركي، مغاير حکم مندرج در بند (الف) ماده (6) قانون برنامه ششم توسعه بوده و براي تصويب در كميسيون‌ها و صحن علني مجلس نيازمند كسب دوسوم آراي نمايندگان است). ازاين‌رو ايجاد هرگونه منطقه آزاد جديد تا زماني كه مشکلات مناطق آزاد فعلي مرتفع نشوند، به هيچ عنوان توصيه نمی‌گردد.