پیشنهاداتی برای افزایش بازدارندگی مالیات بر خانه‌های خالی/ مناطق آزاد مشمول پرداخت مالیات شوند

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی اخذ مالیات خانه‌های خالی را گام رو به‌جلویی عنوان و چند پیشنهاد را برای افزایش بازدارندگی این نوع مالیات ارائه کرده است.

پدیده خانه خالی یکی از واقعیت‌های اقتصادی کشور است که منعکس کننده عوامل متعدد اقتصادی از جمله رشد دائمی قیمت‌ها،‌تقاضای خانوارها برای پوشش تورم، استاندارد نبودن ساخت، تقاضای ضعیف به علت رکود اقتصادی و کمبود فرصت‌های سرمایه‌گذاری بلند مدت در بازارهای دیگر است. در نتیجه بهتر است پیش از هر ایده سیاستگذاری، ماهیت این پدیده به‌طور دقیق تحلیل شود.

برآورد می‌شود در شرایط فعلی، حدود 2.5 میلیون واحد مسکونی (یعنی حدود 12 درصد واحدهای مسکونی) در کشور خالی نگه داشته شده‌اند که این عدد سال 85 حدود 630هزار واحد (2/4 درصد واحدهای مسکونی کشور) برآورد شده بود. این نرخ در کشورهای مختلف دنیا با توجه به وضعیت اقتصادی و همچنین تعادل شکل گرفته در بازار مسکن و تعریف واحد مسکونی خالی، از نرخ‌های زیر 4 درصد تا نرخهای بالای 15درصد متفاوت است.

در این گزارش به ماهیت و دلایل وجود خانه‌های خالی پرداخته نمی‌شود و صرفاً به طرح مالیات بر خانه‌های خالی که به‌عنوان یکی از راهکارهای بهبود وضعیت بازار مسکن در شرایط فعلی، در صحن مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است، پرداخته می‌شود.

تاریخچه مالیات بر خانه‌های خالی و نقایص آن

اخذ مالیات از خانه‌های خالی علاوه‌ بر سابقه طولانی در سایر کشورها، در قوانین مالیاتی کشور نیز تاریخچه قابل ملاحظه‌ای داشته و در طول سالهای گذشته مکرراً در کانون توجهات کارشناسی و سیاستگذاری قرار گرفته است. برای نخستین بار در ماده8 قانون تعدیل و تثبیت اجاره بهاء مصوب 52 عوارضی مشابه با آنچه که اکنون مالیات بر خانه‌های خالی می‌نامند، تصویب گردید. براساس قانون مذکور در صورتی که واحدهای مسکونی قابل اجاره، بیش از شش ماه از سوی مالک خالی نگه داشته شوند، مشمول عوارضی معادل سی درصد(30 درصد) ارزش اجاری واحد مسکونی می‌گردیدند.

قانون تعدیل و تثبیت اجاره بهاء مصوب سال 52 تا زمان تصویب قانون مالیاتهای مستقیم در سال 1366 جاری بود لکن با توجه به محدودیتها و موانعی که در ادامه بدان اشاره خواهد شد، به‌طور مناسبی عملیاتی نشد. پس از آن مجدداً موضوع مالیات بر خانه‌های خالی در سال 1366 حین بررسی قانون مالیاتهای مستقیم در مجلس شورای اسلامی مطرح و در مواد 10 و 11 قانون مالیاتهای مستقیم مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. براساس این مواد واحدهای مسکونی در مراکز استانها و شهرهای بالای 100 هزار نفر در صورتی که بیش از شش ماه بدون داشتن موانع قانونی خالی و بلااستفاده باشند ،مشمول مالیات بر خانه‌های خالی معادل 2 در هزار ارزش معاملاتی واحد مسکونی به ازای هر ماه برای سال اول و چهار در هزار ارزش معاملاتی واحد مسکونی به ازای هر ماه برای مازاد بر یک سال می‌شوند.

فصل دوم باب دوم قانون مالیاتهای مستقیم با موضوع مالیات مستغلات مسکونی خالی پس از تصویب در سال 1366 تا سال 1380 در قانون مالیات‌های مستقیم وجود داشت لیکن در اصلاحی که در قانون مالیاتهای مستقیم در سال 1380 انجام پذیرفت مواد 10 و 11 قانون به دلیل عدم اجرایی شدن مالیات بر خانه‌های خالی در سالهای مذکور از قانون مالیاتهای مستقیم حذف گردید.

پس از چند سال از حذف مالیات بر خانه‌های خالی از قوانین مالیاتی کشور، متأثر از تجربیات سایر کشورها و همچنین لزوم تنظیم‌گری بهتر بازار مسکن، با توجه به نوسانات شدید قیمتی طی سالهای مورد اشاره، تصویب مجدد مالیات بر خانه‌های خالی در اصلاحیه سال 94 قانون مالیاتهای مستقیم در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. در اصلاحیه سال 94 مالیات بر خانه‌های خالی در ماده 54 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم مصوب شد و براساس آن مقرر گردید که از مالکین املاک مسکونی واقع در شهرهای بالای یکصدهزار نفر، در صورتی که مبتنیبر اطلاعات سامانه ملی املاک و اسکان خالی شناسایی شوند، از سال دوم به بعد، مالیات بر خانه‌های خالی اخذ گردد. قانونگذار در تبصره «7» ماده 169 قانون مالیاتهای مستقیم وزارت راه و شهرسازی را با همکاری سایر دستگاههای اجرایی مکلف به طراحی و استقرار سامانه املاک و اسکان کشور نموده است.

متأسفانه طی سالهای گذشته علیرغم وجود تکلیف قانونی مبنی بر شناسایی و وصول مالیات از خانه‌های خالی، اجرای آن معطل مانده است. آسیب‌شناسی و بررسی عوامل مؤثر بر عدم اجرای مالیات بر خانه‌های خالی نشان میدهد که دلایلی نظیر ابهام در تعریف خانه خالی و معضل شناسایی آنها، عدم بازدارندگی نرخ‌های مالیاتی، عدم استقرار سامانه ملی املاک و اسکان کشور و… اجرای قانون مالیات بر خانه‌های خالی را ناممکن ساخته بود. به نظر میرسد که اساسی‌ترین عامل شکست قانون مالیات بر خانه‌های خالی در طی دهه‌های گذشته عدم در نظر داشتن سازوکارهای اجرایی و انگیزشی لازم برای شناسایی خانه‌های خالی است.

سال 94 قانونگذار با تصویب سامانه ملی املاک و اسکان کشور به‌دنبال شناسایی خانه‌های خالی و همچنین تعیین وضعیت مالکیت و سکونت اشخاص حقیقی و حقوقی در سطح کشور بود اما با وجود سپری شدن بیش از چهار سال از تصویب قانون، همچنان راهاندازی و استقرار سامانه مذکور در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. همکاری نامناسب دستگاه‌های اجرایی، انگیزه پایین دستگاه متولی در راهاندازی سامانه املاک و اسکان کشور و همچنین عدم توجه به ضمانته‌ای اجرایی مؤثر، منجر به تأخیر در پیاده‌سازی سامانه مذکور شده است.

اظهارنظر درباره گزارش کمیسیون

گزارش کمیسیون پیرامون طرح اصلاح ماده (54) مکرر قانون مالیاتهای مستقیم به‌طورکلی دارای سه اصلاح اصلی نسبت به ماده فعلی است که در ذیل به آنها اشاره شده است:

اصلاح نرخ مالیات بر خانه‌های خالی: براساس ماده 54 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1394 نرخ مالیات بر خانه‌های خالی به شرح ذیل است:

سال دوم- معادل یک دوم مالیات بر درآمد اجاره

سال سوم- معادل مالیات بر درآمد اجاره

سال چهارم و به بعد- معادل 1.5 برابر مالیات بر درآمد اجاره

از آنجایی که درآمد اجاره براساس دفترچه ارزش اجاری موضوع ماده 54 قانون مالیاتهای مستقیم تعیین می‌گردد و به دلیل اینکه این ارزشگذاری نسبت به ارقام واقعی اجاره رقم کمتری است لذا نرخ مؤثر مالیات بر خانه‌های خالی، در مقایسه با ارزش واقعی ملک و همچنین میزان افزایش ارزش آن در یک سال، نرخ بسیار پایینی خواهد بود و در نتیجه از بازدارندگی لازم برای خالی نگه نداشتن خانه‌ها برخوردار نیست. بنابراین یکی از تغییرات مثبت در این طرح اصلاح ماده مذکور به نحوی است که اثر بازدارندگی لازم را داشته باشد. به موجب این طرح به ازای هر ماه بعد از (چهار ماه خالی بودن دوازده ماه برای خانه‌های نوساز و 18 ماه برای پروژه‌های انبوه‌سازی)خانه‌های خالی به شرح ذیل مشمول مالیات می‌شود:

برای سال اول مشمول مالیاتی معادل 6 برابر مالیات بر درآمد اجاره برای سال دوم مشمول مالیاتی معادل 12 برابر مالیات بر درآمد اجاره برای سال سوم به بعد مشمول مالیاتی معادل 18 برابر مالیات بر درآمد اجاره

همانطور که مشخص است مالیات بر خانه‌های خالی به صورت چشمگیری (12 برابری) افزایش یافته است که م‌یتواند انگیزه افراد برای اجاره املاک را افزایش دهد.

موضوع خوداظهاری در بستر سامانه ملی املاک و اسکان

به نوعی اصلی‌ترین تغییر در این طرح مربوط به سامانه ملی املاک و اسکان است. براساس ماده) 54 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1394 خانه‌های خالی به استناد سامانه ملی املاک و اسکان شناسایی میشوند اما از اینکه این سامانه با چه سازوکاری عمل میکند صحبتی به میان نیامده است. به‌طورکلی در قانون مالیاتهای مستقیم فقط دو بار از سامانه ملی املاک و اسکان یاد شده ماده 54 مکرر و تبصره «7» ماده163 مکرر اما اینکه سازوکار سامانه مذکور چیست در جایی اشاره نشده است.

در طرح مذکور وزارت راه‌وشهرسازی مکلف است حداکثر یکماه پس از لازم الاجراشدن این ماده، ضمن تدوین و ابلاغ دستورالعمل نحوه ثبت اطلاعات، امکان اظهار رایگان اطلاعات مالکیت و اقامت را در تمام مناطق کشور بر اساس کدملی یا کدشناسایی اتباع غیرایرانی در سامانه ملی املاک و اسکان کشور فراهم نماید. مالکان واحدهای مسکونی در تمام مناطق کشور اعم از شهری و روستایی موظفند اطلاعات املاک مسکونی تحت تملک خود را با تعیین نوع کاربری )مسکونی، اداری، تجاری( حداکثر ظرف مدت دو ماه پس از انتشار دستورالعمل مربوطه، در سامانه ملی املاک و اسکان کشور ثبت نمایند.

سرپرستان خانوار مکلفند اقامتگاه اصلی خانوار را حداکثر ظرف مدت دو ماه پس از انتشار دستورالعمل مذکور در تبصره یک این ماده، در سامانه املاک و اسکان کشور ثبت نمایند. علاوه بر اقامتگاه اصلی، هر خانوار می‌تواند حداکثر یکی از واحدهای تحت تملک خود در شهر غیر از محل اقامتگاه اصلی را به عنوان اقامتگاه فرعی ثبت نماید.

بدون‌ شک ثبت اطلاعات سکونت و مالکیت افراد گام مهمی در شناسایی واحدهای خالی خواهد بود؛ همچنین می‌تواند بستر مناسبی برای پایه‌های دیگر مالیاتی از جمله مالیات بر درآمد اجاره و سایر پایههای مالیاتی که در حال حاضر وجود ندارند باشد که ازجمله آنها میتوان به مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر دارایی اشاره کرد.

ضمانت اجرایی برای موضوع خوداظهاری

قطعاً برای پیشبرد این طرح، در نظر گرفتن ضمانت اجرایی لازم ضروری است. مبتنیبر تجارب بسیاری از کشورها در این طرح به این موضوع اشاره شده است که ملاک عمل برای خدمات برخی از دستگاههای خدمترسان همان محل سکونتی است که فرد در سامانه ملی املاک و اسکان ثبت کرده است. در همین راستا در این طرح مقرر شده است که دستگاه‌های اجرایی مکلفاند صرفاً براساس اطلاعات پایگاه املاک و اسکان نسبت به ارائه خدماتی از قبیل افتتاح حساب بانکی و صدور دسته چک، خدمات ناشی از اعمال سیاستهای حمایتی، یارانهای و کمک معیشتی، تعویض پلاک خودرو، فروش انشعاب آب، برق ،تلفن و گاز طبیعی، ارسال اسناد و مدارک مانند گواهینامه رانندگی، گذرنامه، مدارک خودرو، اخطاریه، ابلاغیه و امثال آن اقدام نمایند.

پیشنهادهایی به منظور ارتقای طرح

تصریح نحوه وصول و مطالبه مالیات بر خانه‌های خالی

در متن طرح پیشنهادی، نحوه مطالبه و وصول این مالیات توسط سازمان مشخص نشده است. بدین منظور پیشنهاد می‌شود که تبصرهای با این مضمون به طرح اضافه شود که طبق آن سازمان امور مالیاتی مکلف گردد تا پایان خرداد ماه هر سال نسبت به اعلام مالیات متعلق اشخاص مشمول این ماده اقدام نماید و اشخاص مشمول مکلف به پرداخت مبالغ مذکور تا پایان مرداد ماه گردند. همچنین اضافه گردد در صورت عدم پرداخت، مالیات متعلق به موجب برگ مطالبه از اشخاص، مطالبه و وصول خواهد شد. ضمنا لازم است جریمه موضوع ماده 190 این قانون برای پرداخت‌های پس از مرداد اعمال گردد.

مشمول شدن کلیه شهرهای کشور از جمله مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

در طرح مذکور مالیات بر خانه‌های خالی صرفا برای شهرهای با جمعیت بالای 100 هزار نفر در نظر گرفته شده است اما از آنجا که پدیده خانه‌های خالی در شهرهای با جمعیت کمتر از 100 هزار نفر نیز وجود دارد، پیشنهاد می‌شود مالکان املاک مسکونی در کلیه مناطق شهری مشمول این مالیات قرار بگیرند. اما از آنجا که ممکن است پیاده‌سازی این مالیات از لحاظ اجرایی در سالهای ابتدایی در کلیه مناطق شهری دشوار باشد می‌توان در دو سال اول اجرای این قانون، املاک مسکونی در شهرهای با جمعیت زیر 100 هزار نفر را از شمول این مالیات خارج کرد.

همچنین طبق ماده 13 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران، اشخاص حقیقی و حقوقی که در این مناطق به انواع فعالیت‌های اقتصادی اشتغال دارند، به مدت پانزده سال از پرداخت مالیات بر درآمد و دارایی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم معاف خواهند. به همین دلیل لازم است در متن طرح پیشنهادی، شمول املاک مسکونی خالی در این مناطق نیز قید گردد.

اشاره به عدم کسر هزینه ها و استهلاکات صدر ماده 53 قانون مالیاتهای مستقیم

طبق ماده 53 قانون مالیاتهای مستقیم، درآمد مشمول مالیات املاکی که به اجاره واگذار می‌گردد عبارت است از کل مال‌الاجاره پس از کسر بیست و پنج درصد بابت هزینه‌ها و استهلاکات و تعهدات مالک نسبت به مورد اجاره. با توجه به اینکه مالیات بر خانه‌های خالی نیز، ضریبی از مالیات بر درآمد اجاره در نظر گرفته شده است، لازم است در متن پیشنهادی تصریح گردد هزینه‌ها و استهلاکات صدر ماده 53 قانون مالیاتهای مستقیم، در مورد این پایه مالیاتی، کسر نخواهد شد. چرا که این ملک اجاره نرفته و استهلاک و هزینه‌ای نداشته است.

افزودن ضمانت اجرایی مربوط به تعرفه برق واحدهای مسکونی خالی

به منظور تقویت ضمانت اجرایی ثبت دقیقتر محل اقامت اشخاص ،پیشنهاد می‌شود هزینه برق واحدهای مسکونی شهری که به استناد سامانه ملی املاک و اسکان خالی شناسایی می‌شوند، با بالاترین تعرفه محاسبه شود. افزایش تعرفه برق این واحدها، منجر به این می‌شود که افراد انگیزه بیشتری پیدا کنند تا محل اقامت صحیح (سکونتگاه واقعی)خود را در سامانه اظهار کنند چرا که در غیر این صورت هزینه‌های برق ماهانه آنها افزایش زیادی پیدا خواهد کرد.

جمع‌بندی

بنابر آنچه بیان شد اصلاحات انجام شده جهت اجرای مالیات بر خانه‌های خالی گام رو به جلویی است خصوصاً آنکه بستر سامانه ملی املاک و اسکان می‌تواند بسیاری از خلأها درباره موضوع سکونت و مالکیت را حل کند و رفع این خلأها میتواند زمینه را برای اخذ مالیات بر درآمد اجاره و سایر پایه‌های مالیاتی فراهم سازد. همچنین تعدیل نرخهایی که در این طرح دیده شده است ،قدرت بازدارندگی این مالیات را بالا برده و میتواند منجر به تغییر رفتار مالکان خانه‌های خالی شود.

البته پیشنهادهای مهمی به‌منظور ارتقا این طرح وجود دارد؛ پیشنهاد می‌شود در طرح گنجانده شود از جمله، تصریح نحوه وصول و مطالبه مالیات بر خانه‌های خالی، لزوم مشمول شدن املاک مسکونی در کلیه شهرهای کشور از جمله مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، ضرورت عدم کسر هزینه ها و استهلاکات صدر ماده53 قانون مالیات‌های مستقیم و افزودن ضمانت اجرایی مربوط به تعرفه برق واحدهای مسکونی خالی اشاره کرد.