استقرار گمرک مناطق آزاد

مناطق آزاد، فارغ از پیچیدگی‌های دست‌وپاگیر اداری و تعرفه‌ها، قوانین و مقررات سختگیرانه تجاری و سیاسی، نقش مهمی در نقل‌وانتقال کالا و تکنولوژی در اقتصاد ایفا می‌کنند. پررنگ شدن نقش گمرک مناطق آزاد کمک می‌کند تا نظارت بیشتر و بهتری روی این این مناطق صورت بگیرد.

به‌طور کلی، اینکه مناطق آزاد چه اهمیتی دارند و چگونه می‌توان با کمک این مناطق به مدلی فرامنطقه‌ای برای اقتصاد ایران رسید، از مهم‌ترین سوالاتی است که هراز چندگاهی در کانون توجه کارشناسان و مسئولان قرار می‌گیرد. چندی پیش، دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، از دستیابی به تراز تجاری مثبت ۳۰ میلیون دلار مناطق آزاد خبر داد و تلاش‌های دولت در یک سال گذشته را دلیل اصلی این اتفاق و رشد صادرات ایران از مناطق آزاد عنوان کرد. این در حالی است که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تحلیلی از شرایط تجارت خارجی ایران با استناد به آمارهای اقتصادی مناطق آزاد مدعی شد آمار فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق، حاکی از شکست این مناطق در رسیدن به اهداف اقتصادی است. صمت در این گزارش به راهکار موفقیت مناطق آزاد پرداخته است.

تاریخچه مناطق آزاد تجاری

پس از اینکه جنگ جهانی دوم به پایان رسید، بسیاری از کشورها برای خروج از بحران‌ اقتصاد، اقدام به اجرای راهکارهای استراتژیک کردند که توسعه صادرات از جمله این اقدامات بود و سازمان‌هایی مانند سازمان توسعه صنعتی ملل متحد به کشورها پیشنهادهایی مبنی بر توسعه صادرات ارائه کردند که در دل آنها ایجاد و راه‌اندازی مناطق آزاد هم وجود داشت. وجود چنین مناطقی در هر کشور می‌تواند باعث جذب شرکت‌های خارجی برای سرمایه‌گذاری شود.

راه‌اندازی مناطق آزاد باعث شد بعد از جنگ جهانی، اوضاع کشورها از نظر اقتصادی تا حد زیادی بهبود یابد. اما چرا؟ مزایای راه‌اندازی منطقه آزاد چیست؟

در منطقه آزاد تجاری می‌توان بدون پرداخت عوارض گمرکی و قوانین دست‌وپاگیر، کالاهای گوناگونی را وارد یا به کشورهای دیگر صادر کرد. ضمن اینکه پس از وارد کردن برخی کالاها می‌توان آنها را برای مدت مشخصی در انبارهای منطقه نگهداری و دوباره به نقاطی دیگر صادر کرد. کسانی که طرح راه‌اندازی منطقه آزاد را مطرح و از آن حمایت می‌کردند، بر این اعتقاد بودند که تجارت آزاد بین‌المللی، بازی سودآوری است که برای همه کشورها رفاه به ارمغان می‌آورد.

قاچاق در مناطق آزاد؛ خلأ قانونی یا اجرایی؟

علی سهرابلو، دکتری حقوق عمومی و مدرس دانشگاه: قاچاق در مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی، موضوعی است که در سال‌های اخیر محل بحث طرفداران و مخالفان ایجاد این مناطق و صاحب‌نظران در حوزه قاچاق واقع شده است. مطرح شدن این موضوع در ارتباط با مناطق یادشده و برجسته‌تر شدن آن در مقایسه با سایر مناطق کشور، دلیل موجهی دارد، چراکه مناطق یادشده منشعب از فلسفه ایجاد آنها، از بسیاری از قوانین و مقررات عمومی کشور مستثنا بوده و مشمول معافیت‌ها و تسهیلات ویژه‌ای مانند معافیت‌های گمرکی و مالیاتی هستند و نبود نظارت قانونی می‌تواند منجر به افزایش قاچاق در این مناطق شود. مطابق بند «الف» ماده یک قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲ «هر فعل یا ترک فعلی که موجب نقض تشریفات قانونی مربوط به ورود و خروج کالا و ارز شود و براساس این قانون یا سایر قوانین، قاچاق محسوب و برای آن مجازات تعیین شده باشد، در مبادی ورودی یا هر نقطه از کشور حتی محل عرضه آن در بازار داخلی کشف شود.» منظور از تشریفات قانونی نیز مطابق بند «ت» این ماده اقداماتی از قبیل تشریفات گمرکی و بانکی، اخذ مجوزهای لازم و ارائه به مراجع ذی‌ربط است که اشخاص موظفند طبق قوانین و مقررات به‌منظور وارد یا خارج کردن کالا یا ارز، انجام دهند. در قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۰ نیز مصادیق قاچاق گمرکی در ماده ۱۹۰ این قانون بیان شده و مواردی همچون ورود و خروج کالا از مسیر غیرمجاز یا بدون انجام تشریفات گمرکی، بیرون بردن کالای تجاری از اماکن گمرکی بدون اظهار یا بدون پرداخت یا تامین حقوق ورودی، خارج نکردن وسایل نقلیه یا کالای ورود موقت، عبور خارجی و مرجوعی ظرف مهلت مقرر از قلمرو گمرکی و… از مصادیق قاچاق قلمداد شده‌اند. در مناطق آزاد تجاری – صنعتی مطابق ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب ۱۳۷۲، مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنا هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه، به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری نیز تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است.

در این راستا، مقررات صادرات، واردات و امور گمرکی مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۷۳ به تصویب وزرای عضو شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی رسیده که بر واردات و صادرات کالا از مناطق آزاد به خارج از کشور حاکم است. ورود و خروج کالا از مناطق آزاد به قلمرو سرزمین اصلی نیز تابع قوانین و مقررات عمومی مربوط به واردات و صادرات است.

حال پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا در ورود و خروج کالا در مناطق آزاد خلأ قانونی منجر به ایجاد زمینه‌های قاچاق وجود دارد؟ در ابتدا گفتنی است که مناطق آزاد تجاری-صنعتی جز در موارد خاص قانونی، مشمول قوانین و مقررات عمومی کشور هستند. در حوزه قاچاق نیز این مناطق مشمول قوانین و مقررات خاصی نیستند و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲ بر این مناطق حاکمیت دارد. بیان شد که قاچاق عدم‌رعایت تشریفات قانونی مقرر برای ورود و خروج کالا به کشور است. در ورود کالاها به مناطق آزاد صرفا ثبت گمرکی لازم بوده و سایر تشریفات معمول همانند ثبت تشریفات لازم نیست. اما این امر به معنای عدم‌نظارت و بازرسی کالاهای ورودی به این مناطق نیست. در این مرحله نیز مطابق مقررات صادرات، واردات و امور گمرک مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳، کنترل و بازرسی لازم توسط گمرکات سازمان‌های مناطق آزاد انجام می‌شود و مقدار قاچاق کالا از خارج کشور به مناطق آزاد چشمگیر نیست.

عمده موارد قاچاق در مرحله ورود کالاها از مناطق آزاد به سرزمین اصلی موضوعیت می‌یابد. با توجه به ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری، ورود کالا از مناطق آزاد به سایر مناطق کشور، مشمول قوانین و مقررات صادرات و واردات است.

با توجه به موارد یادشده، خلأ قانونی در لزوم نظارت و کنترل بر کالاهای ورودی از خارج کشور به مناطق آزاد و همچنین از مناطق آزاد به سایر مناطق کشور وجود ندارد. حال این پرسش منطقی مطرح می‌شود که پس دلیل بالا بودن میزان قاچاق در مناطق آزاد چیست؟ پاسخ این است که لازمه رعایت قوانین و مقررات مربوط به ورود و خروج کالا در مناطق آزاد به سایر مناطق کشور، استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران در خروجی مناطق آزاد تجاری-صنعتی به سایر مناطق کشور است تا کالاهای واردشده به مناطق آزاد، با رعایت قوانین و پرداخت حقوق متعلقه به سایر مناطق کشور وارد شوند. امری که در عمل اتفاق نمی‌افتد و سبب آن نیز عدم‌استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران در خروجی‌های مناطق آزاد است. عدم‌استقرار گمرک در این خروجی‌ها به هر سبب و توجیهی، تخطی از وظایف قانونی این سازمان بوده و موجبات تسهیل ورود کالا از مناطق آزاد به سایر مناطق کشور بدون رعایت تشریفات مقرر قانونی یا به عبارتی قاچاق را فراهم می‌کند.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

افزایش کمی مناطق آزاد اقتصادی نه تنها کمکی به اقتصاد نکرده، بلکه می‌تواند مسائل حاشیه‌ای بیشتری برای کشور ایجاد کند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تحلیلی از شرایط تجارت خارجی ایران با استناد به آمارهای اقتصادی مناطق آزاد عنوان کرده که «آمار فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق حاکی از آن است که این مناطق در رسیدن به اهداف اقتصادی شکست خورده‌اند و توسعه کمی و جغرافیایی این مناطق نیز کمک چندانی به اقتصاد ملی نخواهد کرد.»

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که با عنوان «تحلیلی بر عملکرد بخش خارجی در سال ۹۹» بود به بررسی تحولات تجاری در مناطق آزاد از سال ۹۲ تا ۹۹ پرداخته است. به‌گفته این مرکز حجم تجارت انجام‌شده در این مناطق طی این ۸ سال حدود ۱۶.۷ میلیارد دلار بوده و در بهترین سال‌های اقتصادی کشور که خبری از تحریم و کرونا نیز نبوده، نسبت تجارت مناطق آزاد به سرزمین اصلی از ۳ درصد تجاوز نکرده است. براساس تحلیل این مرکز، میانگین رشد سالانه تجارت در مناطق آزاد در سال‌های ۹۲ تا ۹۹ به منفی ۰.۸ درصد رسیده است. این امر نشان می‌دهد افزایش کمی مناطق آزاد اقتصادی نه‌تنها کمکی به اقتصاد نکرده، بلکه می‌تواند مسائل حاشیه‌ای بیشتری برای کشور ایجاد کند.

مناطق آزاد، زیر ذره‌بین آماری

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود درباره فلسفه وجودی مناطق آزاد نوشت؛ کشورهای مختلفی از سیاست مناطق آزاد برای عرضه کالا و خدمات به بازارهای خارجی استفاده کرده‌اند که آثار متفاوتی بر توسعه اقتصادی‌شان داشته است. این سیاست در بعضی از کشورها منجر به تنوع و رشد صادرات، ایجاد اشتغال و ارزآوری شده، اما در برخی دیگر مانند کشورهای افریقایی نتایج، ناامیدکننده‌ای داشته است.» به باور نویسندگان این گزارش یکی از مواردی که با استناد به آن می‌توان به عملکرد مناطق آزاد و اهمیت آن در مبادلات بازرگانی کشور پی برد، حجم تجارت خارجی انجام شده در آنهاست.

در سال ۹۹ حجم کل مبادلات تجاری انجام‌شده از سوی این مناطق به حدود ۲ درصد کل تجارت انجام‌شده، رسیده بود؛ یک میلیارد و ۵۵۰ میلیون دلار. اگر میانگین نرخ ارز نیمایی در سال ۹۹ حدود ۱۸ هزار و ۲۵۰ تومان باشد، کل تجارت از طریق مناطق آزاد حدود ۲۸ هزار میلیارد تومان است. با مقایسه اعداد و ارقام اعلام شده، می‌توان نتیجه گرفت مناطق آزاد در کل سال ۹۹ به اندازه یک‌هفتم اسفند ۹۹ برای کشور آورده داشته‌اند که رقم بسیار کمی است. در بخش دیگری از گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده که «به‌عبارت دیگر مناطق آزاد ایران با وجود امتیازات قانونی که به آنها اعطا شده، می‌توانستند حجم عمده تجارت خارجی کشور را پوشش دهند که آمارها نشان‌دهنده عملکرد ضعیف این مناطق در افزایش حجم تجارت خارجی کشور است. از سویی، میانگین رشد سالانه تجارت در مناطق آزاد نیز منفی ۰.۸ بوده است.»

سهم تجارت در بهترین حالت، ۳ درصد

با استناد به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سال ۹۶ از نظر میزان تجارت انجام‌شده از مناطق آزاد بهترین سال بود، چراکه حدود ۳ میلیارد دلار از طریق این مناطق ارز کالا وارد و صادر شد. سال ۹۹ نیز کمترین میزان تجارت از طریق این مناطق بود. به‌گونه‌ای که کل تجارت انجام‌شده ۱.۵۵ میلیارد دلار بود. طی سال‌های ۹۲ تا ۹۹ نسبت تجارت مناطق آزاد به تجارت کل کشور در بازه ۱.۷ تا ۳ درصد قرار داشت. به‌عنوان مثال در سال ۹۲ که حجم تجارت این مناطق ۱.۶۴ میلیارد دلار بود، کل کشور به اندازه ۹۱ میلیارد دلار تجارت خارجی داشت و نسبت تجارت مناطق آزاد به‌کل کشور ۱.۸ درصد اعلام شده بود.

با بهبود شرایط در میانه دهه ۹۰، به حجم تجارت خارجی این مناطق افزوده شد، اگرچه که هیچ‌گاه نتوانست بیشتر از ۳ میلیارد دلار تجارت داشته باشد. این مرکز بر این باور است که در تمام سال‌های موردبررسی تراز تجارت خارجی در این مناطق منفی بوده و علت عمده آن نیز این است که «درآمدهای این مناطق برای تامین زیرساخت‌ها، از محل واردات تامین می‌شود و این مناطق اساسا برای توسعه خود به چنین درآمدهایی نیاز دارند.»

سخن پایانی

مناطق آزاد ظرفیت‌های بی‌نظیری برای رشد تجارت و گردشگری در هر شهر و بندری فراهم می‌کنند، اما لازمه بهره‌برداری از این ظرفیت‌ها، ایجاد زیرساخت‌هایی است که به مدیریت درست مناطق آزاد کمک و رشد و شکوفایی را در شهرها و بنادر فراهم می‌کنند. زیرساخت هایی نظیر گمرک مناطق آزاد بسیار کلیدی است. اگر حمایت‌های دولتی کافی در این مناطق وجود نداشته باشد، آزاد بودن منطقه تجاری نمی‌تواند باعث رشد و رفع محرومیت مناطق گوناگون شود. مدیریت و برنامه‌ریزی برای بهره‌برداری از مناطق آزاد تجاری اهمیت فراوانی در اثرگذاری آنها دارد.